Ley
2/1985 sobre Protección Civil 
El 21 de enero de 1985 se promulga la Ley 2/1985 sobre Protección Civil,
que se constituye como "documento marco" para el desarrollo organizativo
y de planificación de la protección
física de las personas y de los bienes, en situación de grave
riesgo colectivo, calamidad pública o catástrofe extraordinaria,
en la que la seguridad y la vida de las personas pueden peligrar y sucumbir
masivamente. Se trata de una ley fundamental de nuestro
ordenamiento jurídico que trata de desarrollar más ampliamente
la obligación de los poderes públicos de garantizar el derecho
a la vida y a la integridad física manifestada en el artículo
15 de la Constitución Española.
En esta nueva ley se considera a la Protección Civil integrada en el área de seguridad pública y se la concibe como un servicio público que no sólo es competencia de la Administración Civil del Estado, sino también de las demás Administraciones Públicas en el ámbito de sus competencias. Su labor es la de organizar los recursos humanos y materiales disponibles para hacer frente de la manera más eficaz y rápida posible a las solicitudes de emergencia, sea cual sea la titularidad de sus recursos. Por ello se deja bien claro que la Protección Civil no es un cuerpo de nueva creación que se proponga sustituir o suplantar las funciones de otros servicios públicos ya existentes; es decir, no es su cometido ejercer de servicio de extinción de incendios, ni de atención sanitaria, ni policial, sino de elemento coordinador de todos esos efectivos ya existentes para actuar ordenadamente conforme a una planificación y bajo un mando único ante las situaciones de emergencia que lo demanden.
Pero dentro de esta estructura organizativa planteada por la Ley 2/1985 no sólo se implica a las Administraciones Públicas sino también a las empresa públicas y privadas y a todos los ciudadanos mayores de edad, teniendo en cuenta que ante un suceso catastrófico la población dependerá de sí misma en los momentos inmediatamente posteriores a tal suceso. Las Fuerzas Armadas, a pesar de su naturaleza militar, también están llamadas a colaborar en estos supuestos aun cuando su actuación la ejercerán bajo la dirección de sus mandos naturales.
En el texto de esta ley destaca especialmente el interés del Gobierno por promover esta idea de la seguridad como parte de nuestra cultura desde los propios centros de enseñanza, lo que algunos llaman cultura de la seguridad, o más propiamente, la seguridad en la cultura. Tal es la importancia que se le confiere al ciudadano en esta labor, que en el artículo 4.4. obliga no sólo a todas las personas con nacionalidad española sino a todos los residentes en territorio español a colaborar desinteresadamente y sin derecho a indemnización o contrapartida económica en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública. Sólo tendrán derecho a ser indemnizados por esta causa quienes sufran perjuicios en sus bienes tras una requisa temporal de los mismos llevada a cabo por la autoridad competente.
PREVENCION Y PLANIFICACION
Aunque las situaciones de emergencia terminan por darse tarde o temprano y el objetivo último es estar preparados precisamente para ese momento, la prioridad de la Protección Civil es la de estudiar y prevenir las fuentes de riesgo que pueden desencadenar en un suceso calamitoso con el fin de evitar que éstos ocurran. Muchos de esos riesgos están asociados a las actividades humanas de todo tipo y es por ello que esta ley encomienda al Gobierno de la nación establecer un catálogo de esas actividades, ya sean industriales o de otro tipo, que puedan dar origen a una situación de emergencia. Los titulares de los centros, establecimientos y dependencias que se dediquen a alguna de esas actividades potencialmente generadoras de riesgos, estarán obligados a disponer de las medidas de seguridad necesarias y de un sistema de autoprotección adecuado para evitar los accidentes que puedan afectarles al interior de la instalación como fuera de la misma.
Además de esa función preventiva y planificadora que compete al Estado, también las restantes Administraciones Públicas de todos los ámbitos territoriales están implicadas en ese mismo esfuerzo, por lo que se entiende imprescindible establecer para todas ellas unas mismas líneas de actuación ante las emergencias, que estarán recogidas en una Norma Básica. Esta norma habrá de contener las directrices esenciales que regirán la estructura y elaboración de los planes de ámbito territorial (comunidades autónomas, provincias, municipios, etc...) y los planes especiales por tipos de riesgos. Todos estos planes deben acomodarse a esas directrices esenciales que se establezcan en la Norma Básica; de lo contrario no podrán ser homologados. Con ello se persigue la unidad de criterio y de actuación que necesariamente debe existir en materia de Protección Civil para una coordinación eficaz de todos los medios humanos y materiales intervinientes y de todas las Administraciones Públicas que participen de la emergencia.
En función de los distintos ámbitos territoriales y en base a esas directrices básicas de planificación se elaborarán y aprobarán:
Real
Decreto 1378/1985 sobre medidas provisionales ante situaciones de emergencia
Casi siete meses después del nacimiento de la Ley 2/1985 de Protección Civil, el 1 de agosto de 1985 se aprueban las medidas provisionales para la actuación en situaciones de emergencia en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública. Esta provisionalidad continuará vigente hasta la aprobación y homologación de los planes territoriales y especiales previstos en la reciente Ley 2/1985.
Con carácter general, atribuye a la Protección Civil las siguientes actuaciones:
Estas actuaciones serán competencia de todos los ámbitos territoriales a cuyas autoridades civiles corresponderán también las labores de dirección y coordinación de las emergencias en función de la envergadura de la misma y la capacidad de respuesta de la Administración correspondiente.
La novedad tal vez más significativa aportada por este Real Decreto sea la relacionada con los recursos movilizables. En este sentido, en el artículo 6 se expresa que, ante la necesidad de emplear bienes privados para afrontar la situación, se tendrá en cuenta el principio de la proporcionalidad entre la necesidad que se pretende atender y el medio o los medios que se consideren adecuados para ello, primando siempre los de carácter público respecto de los privados.
Competencias de la Junta de Andalucía en materia
de Protección Civil
Dos años después de que la Ley 2/1985 sobre Protección Civil estableciera los ámbitos competenciales en materia de Protección Civil y cinco años antes de la promulgación de la Norma Básica aludida en los apartados anteriores, la Junta de Andalucía aprueba el Decreto 214/1987 donde se regulan las competencias de la Comunidad Autónoma en este campo. En él se otorga al Consejero de Gobernación la dirección única y la responsabilidad de coordinar todos los recursos humanos y materiales de la Junta de Andalucía, con independencia de su adscripción orgánica, con el fin de afrontar las situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública. De igual forma le hace corresponder a la Dirección General de Política Interior, bajo su tutela, entre otras, las competencias siguientes:
En cada provincia y como representantes de la Consejería de Gobernación de este ámbito territorial, los Delegados de Gobernación (hoy Delegados del Gobierno de la Junta de Andalucía) serán los que ejerzan esa misión de coordinación de las diferentes Delegaciones Provinciales autonómicas en cuestiones relacionadas con la Protección Civil y las funciones encomendadas por la ley.
La
Norma Básica de Protección Civil
Ya la ley fundamental 2/1985 de Protección Civil preveía la elaboración de dos tipos de planes cuyo contenido y desarrollo había de ajustarse a las directrices esenciales a determinar por una Norma Básica. Estos planes son los llamados Planes Territoriales y Planes Especiales.
Por fin, el 24 de abril de 1992, siete años después de promulgarse la Ley 2/1985, se publica el Real Decreto 407/1992 por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil, en cuyo preámbulo se establecen claramente las cinco funciones que asumirá este servicio público, a saber:
Teniendo en cuenta estas cinco funciones como base de partida, el objeto de la norma Básica es determinar el contenido de lo que se debe planificar y establecer los criterios generales que regirán esa planificación, según se trate de Planes Territoriales o Especiales.
PLANES TERRITORIALES
Los Planes Territoriales tienen la misión de hacer frente a las emergencias de carácter general que puedan declararse en una Comunidad Autónoma o en un ámbito territorial inferior. en este sentido, el Plan Territorial de Comunidad Autónoma se caracterizará como Plan Director, permitiendo la integración de los Planes Territoriales inferiores. De esta manera, en caso de que una situación de emergencia acabe por desbordar la capacidad de respuesta de un ámbito territorial o ésta exceda de sus competencias, se irán activando inmediata o sucesivamente los planes territoriales de ámbito superior.
Dentro de las directrices establecidas para su elaboración, que tienen que ser necesariamente recogidas en cualquiera de los ámbitos de planificación, destacan las siguientes:
PLANES ESPECIALES
El objeto de los Planes Especiales es hacer frente a los riesgos específicos de distinta naturaleza, ya sean éstos de orden tecnológico, antrópico o natural. En concreto se contemplan al menos los siguientes:
De todos ellos, los derivados de situaciones bélicas y de accidentes nucleares estarán siempre regidos por el interés nacional, y su planificación corresponderá por tanto al Estado. De ahí que, en ambos casos, los correspondientes Planes Especiales pasarán a denominarse Planes Básicos, dejándose la consideración de planes Especiales para los casos restantes, en los que sí tendrán competencias los ámbitos territoriales iguales o inferiores al de Comunidad Autónoma. Sobre cada uno de estos planes se aprobará, a partir de la Norma Básica, su correspondiente Directriz Básica, que servirá como marco de planificación común para todas las Administraciones Públicas en función de cada tipo de riesgo.
Ley
de Gestión de Emergencias de Andalucía
En el ámbito de sus competencias en materia de Protección Civil, según establece la Ley 2/1985 artículo 2.1., la Comunidad Autónoma de Andalucía aprueba el 11 de noviembre de 2002 la Ley 2/2002 de Gestión de Emergencias de Andalucía. El objeto de ésta es regular la gestión de las emergencias en Andalucía tanto en situaciones que comporten un grave riesgo o catástrofe colectiva como en situaciones que, aun no siendo catastróficas, requieren para su resolución la participación de varios servicios operativos (emergencias multisectoriales). Esta es la primera de las grandes aportaciones de esta nueva ley, que se basa principalmente en la coordinación y la colaboración de las Administraciones Públicas, las entidades privadas y la ciudadanía en general, a la que dedica el Capítulo II del Título I sobre derechos, deberes y atribuciones de cada uno. Según esto, las Administraciones Públicas garantizarán la protección física de las personas y de los bienes, y los ciudadanos tendrán derecho a recibir información sobre los riesgos que pueden afectarles y las medidas de autoprotección que deben adoptar, así como podrán participar de la protección civil a través de las Agrupaciones Locales de Voluntarios de Protección Civil u otras formas al efecto. Del mismo modo, las personas mayores de edad y las personas jurídicas, públicas y privadas, cuya actividad pueda desencadenar una situación de emergencia, están obligadas a informar de ello a las autoridades competentes y a adoptar las pertinentes medidas de autoprotección. A los medios de comunicación se les confiere por su parte el deber de transmitir a la población, avisos e instrucciones dictadas por Protección Civil, indicando la autoridad de la que emana dicha información.
La Ley de Gestión de Emergencias de Andalucía compartimenta y define muy claramente las cinco actuaciones básicas de previsión, prevención, planificación, intervención y rehabilitación. En lo referente a la previsión, se encomienda a las Administraciones Públicas la elaboración de unos mapas de riesgos en los que figuren las posibilidades de aparición de los distintos riesgos en las zonas geográficas objeto de la planificación, siendo la Consejería de Gobernación la encargada de potenciar el desarrollo y la divulgación de estos mapas.
La prevención se efectuará estableciendo en primer lugar un catálogo de actividades humanas que sean susceptibles de generar algún riesgo, entendiéndose por tanto que quedan fuera los riesgos estrictamente naturales aun cuando éstos puedan influir en una parte o en todo en las mismas. En base a ese catálogo, los titulares de establecimientos que se dediquen a alguna de esas actividades estarán obligados a adoptar las medidas de seguridad reglamentarias.
En lo relacionado con la Planificación, la Ley 2/2002 recoge la misma tipología que la establecida en la Norma Básica y añade además los planes sectoriales en un cuarto apartado:
De todos ellos será el Plan Territorial de Emergencias de Andalucía, en calidad de Plan Director, el que actuará como marco integrador de todos los restantes, y aunque en el artículo 12.3. se menciona como una labor futura, lo cierto es que el Plan Territorial de Emergencias de Andalucía se había aprobado con anterioridad a la promulgación de esta ley, en el año 2001.
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COORDINACION La principal preocupación de esta ley radica en la coordinación de todos los organismos, servicios operativos y recursos humanos y materiales en la atención de las emergencias, y para cumplir eficazmente con este propósito asigna tal función al Centro de Coordinación de Emergencias de Andalucía (órgano creado años atrás) y a los Centros de Coordinación Operativa Locales (CECOPAL). Aunque el artículo 23.1. crea el Centro de Coordinación de Emergencias de Andalucía, lo cierto es que éste llevaba funcionando desde ocho o nueve años atrás como centro de comunicaciones y gestión de emergencias; ahora éste se oficializa, prestando como hasta ahora servicio permanente e ininterrumpido durante todo el año. Lo único que deja pendiente es la elaboración de un Decreto en el que se determine su organización y sus procedimientos de actuación. |
Otra novedad importante recogida en esta ley es la obligatoriedad de los municipios con más de 20.000 habitantes de disponer de un servicio de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento, siendo las Diputaciones Provinciales las escargadas de garantizar este servicio a las poblaciones con inferior número de habitantes.
GESTION DE EMERGENCIAS NO CATASTROFICAS
Tal vez la aportación más novedosa de esta ley andaluza es la gestión de emergencias no catastróficas, considerando como tales aquellas situaciones que, sin suponer grave riesgo colectivo, catástrofe o calamidad pública, requieren para su gestión de actuaciones de carácter multisectorial y adopción de especiales medidas de coordinación de los servicios operativos. En este objetivo se implican a todas las personas físicas o jurídicas de carácter público o privado en Andalucía relacionadas con la prevención y seguridad de las personas y de sus bienes. A éstas se les impone la obligación de informar y colaborar con los órganos competentes en la dirección y coordinación de emergencias de la Junta de Andalucía, entre ellos, el Centro de Coordinación de Emergencias. Este propósito representa, desde luego, un gran reto que supone dedicar un mayúsculo esfuerzo de entendimiento y participación entre todas las partes implicadas, ya que la diferente adscripción de los servicios operativos existentes en la Comunidad Autónoma les ha llevado casi siempre a actuar de forma independiente sin la costumbre de intercambiar conocimientos e información. En este sentido, la Consejería de Gobernación, bien directamente o a través de sus Delegaciones del Gobierno Provinciales, tendrá la capacidad para recabar tal información de las restantes Administraciones Públicas o de los mismos responsables de los servicios operativos.
En este empeño por conseguir la coordinación integrada de las urgencias y emergencias, aun en el supuesto de que éstas no sean catastróficas, la Ley de Gestión de Emergencias de Andalucía se fundamenta también en las Directrices Europeas como la 91/396/CEE sobre la creación del teléfono único europeo 112 para atender las demandas ciudadanas de atención sanitaria de urgencia, de extinción de incendios y salvamento, de seguridad ciudadana y protección civil. De hecho, antes de que esta ley viera la luz en noviembre de 2002, la Junta de Andalucía ya había creado el Servicio de Emergencias 112 Andalucía, basándose en la estructura operativa de los Centros de Coordinación de Emergencias (CECEM) existentes. Estos no desaparecen sino que se implementan ahora con el servicio 112, de manera que se les da cobertura tanto a las emergencias catastróficas como a las no catastróficas, sin detrimento de la coordinación y en cumplimiento de esta ley.
